Negli ultimi anni si è progressivamente diffusa l’idea che gli appalti pubblici possano rappresentare non soltanto uno strumento per acquistare lavori, servizi e forniture, ma anche un’occasione per perseguire obiettivi di interesse generale. La crescente attenzione verso gli acquisti socialmente responsabili, alimentata anche dalle politiche europee e dalla stagione del PNRR, ha rafforzato la convinzione che la spesa pubblica possa essere utilizzata per promuovere finalità ulteriori rispetto alla mera acquisizione di una prestazione. Nel nostro ordinamento questa tendenza si manifesta sia attraverso la diffusione di clausole sociali in materia di pari opportunità di genere e generazionali e di inclusione lavorativa delle persone con disabilità, sia mediante una serie di tutele dei diritti dei lavoratori e delle lavoratrici più avanzate rispetto a quelle previste nel settore privato, come per la disciplina sul contratto collettivo applicabile o i limiti al ribasso dei costi della manodopera.
L’idea di fondo è che, poiché gli appalti pubblici rappresentano una quota significativa dell’economia, essi possano contribuire a orientare i comportamenti delle imprese e a incidere sulle dinamiche del mercato. Trattandosi inoltre di risorse della collettività, appare ragionevole che le decisioni di acquisto della pubblica amministrazione tengano conto anche di interessi generali che vanno oltre la qualità della prestazione e il mero risparmio economico. Naturalmente, ciò non significa che gli appalti pubblici abbiano risolto i problemi del mercato del lavoro. Anzi, in alcuni settori essi continuano a rappresentare uno degli ambiti in cui si manifestano con maggiore evidenza fenomeni di sfruttamento. Resta però vero che le decisioni di spesa della pubblica amministrazione possono rappresentare uno degli strumenti attraverso cui almeno tentare di incidere su queste dinamiche.
I criteri premiali rappresentano da sempre uno strumento particolarmente adatto a questo scopo. Non essendo diretti a escludere dalla partecipazione, ma a valorizzare aspetti qualitativi aggiuntivi dell’offerta, sono uno strumento adatto a incentivare comportamenti e pratiche che vanno oltre gli standard minimi richiesti.
È vero che un criterio premiale cui venga attribuito un peso particolarmente elevato può assumere una portata di fatto escludente, ma, in linea generale, esso rientra nella discrezionalità della stazione appaltante e costituisce uno strumento efficace per orientare il mercato. Del resto, già prima del PNRR, criteri di questo tipo erano ampiamente utilizzati nella prassi delle amministrazioni aggiudicatrici (per un caso in cui si premiava l’applicazione di alcuni CCNL, cfr. Cons. Stato, Sez. V, 20 ottobre 2021, n. 7053).
Tra i possibili criteri premiali diretti alla tutela del lavoro rientrano anche quelli che valorizzano il livello delle retribuzioni riconosciute al personale impiegato nell’esecuzione dell’appalto. Si tratta di un tema particolarmente rilevante nel contesto italiano, segnato dal persistente problema dei bassi salari e dalle criticità derivanti dalla frammentazione della contrattazione collettiva.
La retribuzione costituisce certamente un profilo più complesso rispetto ad altri, anche per il suo impatto economico sull’appalto, ma ciò non significa che non possa essere valorizzata in sede di valutazione dell’offerta. Anzi, proprio in ragione della rilevanza sociale del tema, si tratta di un criterio interessante e oggi certamente utilizzabile da una stazione appaltante che, nell’esercizio della propria discrezionalità, ritenga opportuno farvi ricorso, soprattutto negli appalti ad alta intensità di manodopera. Naturalmente, un criterio di questo tipo deve essere calibrato tenendo conto della capienza della base d’asta e deve trovare adeguata considerazione anche nella verifica di congruità dell’offerta, dovendosi consentire alle imprese di garantire che quanto promesso in sede di gara risulti poi sostenibile e giustificabile.
Su questo tema si è pronunciata di recente la Corte costituzionale, dichiarando l’illegittimità di una legge della Regione Toscana che imponeva obbligatoriamente di introdurre un criterio qualitativo che premiasse l’applicazione di un trattamento economico minimo orario non inferiore a nove euro lordi nei bandi di gara delle procedure ad evidenza pubblica basate sull’offerta economicamente più vantaggiosa della Regione e dei suoi enti e organismi strumentali, “con particolare riguardo” –espressione la cui difficile comprensione è stata sottolineata dalla stessa sentenza – agli affidamenti ad alta intensità di manodopera (sentenza 30 aprile 2026, n. 60).
Solo pochi mesi prima, la Corte costituzionale era stata chiamata a pronunciarsi sulla legittimità di una legge della Regione Puglia che impone alla Regione e ai suoi enti strumentali di richiedere, nelle procedure di gara, l’applicazione di un contratto collettivo che garantisca un trattamento economico minimo inderogabile pari a nove euro l’ora. In quel caso, tuttavia, la questione è stata dichiarata inammissibile per un’erronea individuazione dei parametri costituzionali di riferimento da parte del ricorrente (sentenza 16 dicembre 2025, n. 188), senza che la Corte si pronunciasse nel merito della disposizione. Ad oggi, la norma pugliese è pertanto pienamente vigente e applicabile nei bandi regionali (si veda ad esempio questo bando).
In un modo forse un po’ paradossale, mentre la disposizione pugliese, che interviene direttamente sul contratto collettivo da applicare e presenta quindi una portata più incisiva sul mercato, è rimasta in piedi, nel caso della Regione Toscana, invece, la Corte costituzionale è giunta a una pronuncia di merito e ha dichiarato costituzionalmente illegittima una misura meno invasiva, che si limitava a introdurre un criterio premiale nella valutazione delle offerte.
La Corte costituzionale ha ritenuto fondata la censura relativa alla violazione della competenza legislativa statale in materia di tutela della concorrenza, in linea con la sua costante giurisprudenza. Pur riconoscendo che gli appalti pubblici possono essere utilizzati per perseguire una pluralità di interessi, compresi obiettivi di politica sociale e di tutela del lavoro (uso “strategico” dei contratti pubblici), la Corte ha affermato che l’individuazione del punto di equilibrio tra tali finalità e la tutela della concorrenza spetta al legislatore statale. In questa prospettiva, un criterio premiale idoneo a incidere sull’esito delle gare e sulle dinamiche del mercato non può essere introdotto autonomamente da una Regione.
Particolarmente significativo è però il passaggio finale della motivazione. La Corte precisa infatti che il modello fondato sul rinvio alla contrattazione collettiva qualificata non esaurisce le possibili modalità di attuazione del principio costituzionale della retribuzione proporzionata e sufficiente rappresentando semplicemente il punto di equilibrio attualmente individuato dal legislatore statale. Si tratta di una precisazione importante, perché lascia intendere che la soluzione oggi accolta dal Codice dei contratti pubblici non costituisce l’unica costituzionalmente praticabile, ma soltanto quella che il legislatore statale ha scelto di adottare nell’esercizio della propria discrezionalità.
La sentenza della Corte costituzionale non sorprende. In materia di legislazione regionale sugli appalti pubblici, la Corte ha da sempre mostrato un approccio particolarmente rigoroso, orientato a preservare l’uniformità della disciplina statale. Più discutibile appare, invece, il peso attribuito alla tutela della concorrenza in sé, che lo stesso Codice dei contratti pubblici vigente considera non un valore autonomo, ma uno strumento per il conseguimento del miglior risultato. Al contempo, appare forse eccessiva la fiducia riposta negli strumenti di tutela del lavoro già presenti nel Codice del 2023, che allo stato attuale non appaiono comunque sufficienti a superare le criticità strutturali della contrattazione collettiva italiana.
Più interessante è, invece, l’affermazione secondo cui il rinvio alla contrattazione collettiva qualificata non esaurisce le possibili modalità di attuazione del principio della retribuzione proporzionata e sufficiente, ma rappresenta soltanto la soluzione attualmente individuata dal legislatore statale. Letta a contrario, questa precisazione implica che nulla impedirebbe allo stesso legislatore statale di adottare in futuro soluzioni diverse, anche più incisive nella tutela retribuiva dei lavoratori.
Va inoltre ricordato che la declaratoria di illegittimità costituzionale riguarda esclusivamente la fonte regionale e che nulla impedisce alle singole stazioni appaltanti di introdurre autonomamente, nell’esercizio della propria discrezionalità, criteri premiali di questo tipo, fermo quanto già sottolineato sulla capienza della base d’asta e la sostenibilità dell’offerta per gli operatori economici partecipanti.
La sentenza offre anzi, nella parte dedicata alle difese della Regione Toscana, solidi spunti da questo punto di vista, ad esempio, sul piano della compatibilità con il principio di separazione tra offerta tecnica ed economica. Il criterio on/off basato sul trattamento economico minimo orario viene, infatti, qualificato come criterio qualitativo e non come elemento dell’offerta economica.
Sempre come spunto operativo, merita di essere richiamata anche una recente sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, relativa a un appalto di servizi sociali in cui era previsto un criterio premiale che valorizzava l’offerta di trattamenti retributivi migliorativi per il personale impiegato nell’esecuzione dell’appalto. La Corte ha ritenuto che un criterio di questo tipo possa essere ritenuto collegato all’oggetto dell’appalto, in particolare quando si tratta di servizi ad alta intensità di manodopera e rivolti a persone in condizioni di vulnerabilità, poiché migliori condizioni retributive possono incidere positivamente sulla qualità, sulla continuità e sull’accessibilità del servizio (CGUE 5 marzo 2026, causa C-210/24).
In definitiva, la sentenza n. 60 del 2026 non interrompe il ragionamento sull’utilizzo di criteri premiali legati al livello retributivo negli appalti pubblici. Se letta correttamente, essa può anzi rappresentare un passo avanti, chiarendo i limiti della competenza regionale, ma non precludendo né un eventuale intervento del legislatore statale, né l’iniziativa delle singole stazioni appaltanti.
Se adeguatamente calibrati e inseriti in un equilibrato bilanciamento degli interessi coinvolti, volto a garantire anche la sostenibilità dell’offerta per le imprese appaltatrici, criteri premiali di questo tipo possono rappresentare uno strumento praticabile per perseguire obiettivi sociali attraverso la spesa pubblica.
