Negli ultimi tempi, sembra che finalmente alcune criticità della co-progettazione stiano iniziando a emergere con maggiore chiarezza. Tra queste, vi è anche l’impostazione, figlia della necessità di contrastare la posizione, assunta dal Consiglio di Stato con il parere n. 2052/2018, per cui la legittimità della co-progettazione finisce per essere letta quasi esclusivamente come assenza di cortocircuiti con la disciplina degli appalti pubblici. In questa prospettiva, la co-progettazione dovrebbe caratterizzarsi soprattutto per una serie di elementi di natura economica.
È proprio su questo piano che si è sviluppata, nella prassi e anche in alcune pronunce giurisprudenziali, una delle questioni più problematiche: quella delle spese rimborsabili. In particolare, alcune amministrazioni e parte della giurisprudenza hanno messo in dubbio l’ammissibilità, nell’ambito della co-progettazione, del rimborso delle spese per le risorse umane e di spese generali/costi indiretti.
In questo contesto, è stata data molta risonanza alla sentenza del Consiglio di Stato n. 4540/2024, che ha prospettato l’esclusione dalla possibilità di rimborso anche di alcune voci di costo che, viceversa, sono tipicamente considerate ammissibili nei progetti finanziati con fondi pubblici. Il tutto, nell’ottica di valorizzare la “gratuità” della co-progettazione, finendo però per trascurare una distinzione fondamentale: quella tra il compenso degli operatori, il rimborso delle spese di gestione e l’eventuale utile dell’ente (ne abbiamo parlato diffusamente qui).
Oggi, una nuova pronuncia del Consiglio di Stato sembra finalmente fare chiarezza sul punto e non si può non auspicare che si possa trattare di un punto di riferimento anche per le prassi amministrative, contribuendo a prevenire ulteriori incertezze. Il riferimento è alla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 20 aprile 2026, n. 3082, relativa a un’istruttoria pubblica finalizzata all’individuazione di soggetti del Terzo settore disponibili alla co-progettazione e cogestione di una struttura per l’accoglienza temporanea di persone adulte in grave stato di bisogno, nonché di alcuni appartamenti da destinare all’housing sociale.
Tra i diversi profili di rilievo affrontati dalla sentenza, vi è quello derivante dalla affermazione dell’appellante che, per escludere qualsiasi finalità di lucro e la configurabilità di un rapporto sinallagmatico, nella procedura avrebbe dovuto essere esclusa qualunque forma di remunerazione dei fattori produttivi, incluso il lavoro, mentre la convenzione in questione prevedeva il pagamento di compensi per lavoratori ed esperti.
Il particolare interesse, oltre che l’autorevolezza, della pronuncia derivano anche dal fatto che il Consiglio di Stato ha disposto un’istruttoria, chiedendo chiarimenti al Ministero del lavoro e delle politiche sociali, Dipartimento per le politiche sociali, del terzo settore e migratorie, sulla congruità del modello di co-progettazione oggetto della controversia, che prevedeva voci di spesa nel PEF quali:
- “personale interno”;
- “professionisti a partita IVA”;
- “spese di gestione diretta”;
- “spese direttamente riconducibili alla presa in carico dei beneficiari”;
- “costi indiretti (costi generali di gestione, etc.)”
La relazione ministeriale, citata nella sentenza, ha ritenuto legittime tutte queste voci, inclusi quindi anche i costi generali di gestione, affermando espressamente che “le varie voci del costo del lavoro […], sia con riferimento al lavoro dipendente che al lavoro autonomo, possano costituire, nell’ambito della coprogettazione, spese ammissibili; che potranno essere oggetto di rimborso da parte dell’Amministrazione procedente nei limiti previsti dal progetto e dal correlato piano finanziario, oggetto di valutazione in primo luogo di merito, e nel rispetto delle quote di cofinanziamento […]”. Resta fermo, ovviamente, che non sono rimborsabili le prestazioni che costituiscono attività gratuita svolta dai volontari attraverso l’ente.
La relazione ministeriale ha evidenziato inoltre che, in coerenza con quanto previsto dall’art. 16, d.lgs. n. 117/2017, i lavoratori degli enti del Terzo settore hanno diritto a un trattamento economico e normativo non inferiore a quello previsto dai contratti collettivi. Ne consegue che i costi sostenuti dall’ente a tale titolo non sono comprimibili rispetto a quelli di un operatore economico non appartenente al Terzo settore. Questo passaggio è di particolare rilievo, anche perché il contrasto della co-progettazione con la disciplina più recente degli appalti pubblici sul punto era ormai difficilmente sostenibile.
Sulla piena rimborsabilità dei costi del lavoro in tutte le sue forme, incluso il lavoro autonomo, non sembrano dunque residuare dubbi. Quanto ai costi indiretti, la sentenza si sofferma sul tema in modo meno approfondito, ma contiene comunque un’affermazione significativa, laddove precisa che si tratta di spese che “non possono ritenersi estranee al progetto”, oltre al già richiamato rinvio alla relazione ministeriale che li elenca tra i costi ritenuti legittimamente rimborsabili.
Restano in piedi, naturalmente, molte altre criticità della co-progettazione – dalla compartecipazione alle spese, ai problemi organizzativi, come la gestione dei tavoli con più enti – ma almeno questa sentenza dovrebbe contribuire a superare l’idea che i costi del lavoro e le spese generali non siano rimborsabili. In generale, si può forse sperare che costituisca un passo ulteriore per allontanarci da una fase in cui, per marcare le differenze rispetto agli appalti pubblici, ci si è concentrati sugli aspetti meramente economici, anziché sulle finalità civiche e solidaristiche degli enti del Terzo settore, assumendo invece che la concreta sostenibilità dei servizi affidati tramite co-progettazione è imprescindibile per la tutela di utenti e lavoratori/trici.
