Le Frequently Asked Questions (FAQ) sono un mezzo ampiamente utilizzato nell’ambito dell‘e-commerce per rispondere a domande comuni, semplificando l’esperienza dei consumatori e, spesso, riducendo le incertezze associate all’uso di servizi digitali. Durante la pandemia da COVID-19, si è diffuso l’utilizzo di questo strumento anche da parte della pubblica amministrazione per chiarire al pubblico le norme mutevoli del periodo pandemico. Oggi, lo scopo delle FAQ è quello di offrire “elementi di chiarezza ai fini interpretativi e applicativi di disposizioni che si potevano, in astratto, prestare a diversi esiti finali” (parere del Cons. Stato Sezione I del 20 luglio 2021, n. 1275), coadiuvando la trasparenza e il buon andamento della pubblica amministrazione.
Quale valore giuridico assegnare alle FAQ nell’ambito del diritto amministrativo?
Senza una normativa specifica, non può che citarsi la giurisprudenza e la prassi sedimentata negli ultimi anni, come il citato parere Cons. Stato, n. 1275/ 2021 e le sentenze del Cons. Stato, Sez. IV, del 30 agosto 2023, n. 8065 e del 27 dicembre 2023, n. 11198, che hanno chiarito vari aspetti:
- Le FAQ non hanno lo stesso status delle fonti di diritto o delle circolari ufficiali, non sono contenute dall’art. 1 delle preleggi (che regola le fonti del diritto), né richiamate da alcuna normativa;
- Possono essere considerate come strumenti interpretativi e auto-vincolare l’amministrazione, ponendosi a metà strada tra le disposizioni di carattere normativo e il singolo esercizio della funzione amministrativa da parte di una P.A.;
- Sicché discostarsi da quanto prescritto nelle FAQ ben potrebbe essere oggetto di sindacato da parte del giudice amministrativo, al fine di evitare che la discrezionalità trasmodi in arbitrio;
- Sono soggette a dei limiti ricavati dalla giurisprudenza sui chiarimenti nelle gare pubbliche: le FAQ non possono modificare le regole stabilite nei bandi e sovvertire le regole delle procedure ad evidenza pubblica.
Insomma, lo strumento delle FAQ è per sua natura “anomalo” e la sua pubblicazione non è soggetta ad una qualsivoglia procedura formale, di conseguenza non può darsi a tale strumento cieca fiducia. Emblematico in tal senso è il caso della sentenza del Cons. Stato, Sez. IV, del 27 dicembre 2023, n. 11198, che non ha riconosciuto come sufficiente il legittimo affidamento ingenerato da una FAQ, negandone rilievo interpretativo.
La questione giuridica muove da un bando pubblicato da Ministero che destinava dei fondi per specifici progetti ad enti del Terzo settore. Il bando consentiva la partecipazione delle associazioni temporanee di scopo (ATS) che avessero soddisfatto i requisiti formali previsti dalla legge al momento dell’iscrizione. Nelle more dell’istituzione del RUNTS, l’iscrizione ad un registro previsto dalle normative di settore sarebbe stato equivalente (così come stabilito dall’art 101 del d.lgs. 3 luglio 2017, n.117).
L’associazione ONLUS ricorrente ha partecipato come ATS insieme ad altri enti, tra cui un’associazione culturale non iscritta a nessun registro al momento della presentazione della domanda di partecipazione. Seppur in contrasto con la lettera del bando, l’ATS era stata persuasa da una FAQ pubblicata sul sito dell’amministrazione che estendeva anche a queste associazioni, che non avevano un proprio registro, la possibilità di partecipare al bando, con il solo obbligo di iscrizione al registro nazionale appena fosse stato messo in funzione.
Dopo aver pubblicato la graduatoria preliminare, l’amministrazione ha dichiarato la decadenza del beneficio per coloro che non avessero soddisfatto i requisiti di iscrizione formali previsti dal bando, inclusa l’associazione ricorrente.
Questa ha quindi ha impugnato la decisione dinanzi al TAR, sostenendo che l’amministrazione non avesse preso in considerazione l’interpretazione fornita con la FAQ. La motivazione non ha però persuaso il Consiglio di Stato che ha respinto il ricorso, ritendendo che la FAQ in questione non fosse da annoverarsi in un’ipotesi di interpretazione autentica, ma in una sorta di supporto per l’utente che l’amministrazione offre alla platea di interessati. In quanto tale avrebbe presentato “limiti sul contenuto e sulle modalità di esternazione”, quindi sarebbe rientrata “nell’ambito dei meri chiarimenti interpretativi delle opinioni che non possono modificare il senso delle disposizioni”. Per tale motivo il giudice ha rigettato il ricorso.
La motivazione appare, di primo impatto, un po’ ambigua, soprattutto alla luce del precedente del Cons. Stato, n. 8065/2023, particolarmente conferente perché vertente sullo stesso bando e basato su un motivo di ricorso praticamente identico. Sennonché il precedente in questione presenta un elemento di difformità che il Collegio ha ritenuto decisivo: in tale caso, pur non essendo tutte le associazioni, in collaborazione nell’ATS, iscritte ad un registro di settore, vi sarebbe stata un’impossibilità giuridica di iscriversi in tempi utili al registro (per la peculiare normativa della regione). Questa circostanza – lesiva del principio della partecipazione più ampia possibile – non sussisteva nel caso in esame e sarebbe il motivo della differenza tra le due decisioni.
Sembra però che ad essere stato veramente dirimente tra i due casi sia stato proprio questo motivo e che semmai il ruolo della FAQ abbia avuto il compito di corroborare questa linea. Quindi, nonostante la giurisprudenza stia cercando di raggiungere un punto fermo sulle FAQ, è innegabile che vi sia ancora della strada da fare.
In ultimo, non può che raccomandarsi prudenza: accogliere, sì, con entusiasmo le prassi che coadiuvano l’informazione e la trasparenza dell’amministrazione, senza però dimenticare che le prassi prive di un quadro normativo e regolamentare chiaro possono portare a spiacevoli conseguenze in sede di contenzioso.
